Леонид Давыдов (davydov_index) wrote,
Леонид Давыдов
davydov_index

Category:

Послания президента как ключ к стратегическому планированию



15 января 2020 года президент России Владимир Путин обратился с посланием Федеральному собранию Российской Федерации. Это публичное обращение к обеим палатам российского парламента содержит в себе оценку ситуации в стране и очерчивает основные направления ее внутренней и внешней политики. Практику таких обращений ввел первый президент России Борис Ельцин.

Тезис о ежегодном обращении президента к парламенту зафиксирован в Конституции Российской Федерации (статья 84 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, п. «е»). По сути, послание является базовым документом для определения главных целей и основных направлений социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. А с середины 2014 года статус одного из существенных документов стратегического планирования закреплен за посланием главы государства парламенту официально – в законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятом 28 июня 2014 года.

Форма, содержание и размеры послания определяются только главой государства и могут существенно различаться.

Первое послание президента РФ Федеральному собранию была оглашено 24 февраля 1994 года Борисом Ельциным. Его главной темой стало укрепление государства. Послание определяло понятие правового государства, говорило о правах человека и государственной поддержке институтов гражданского общества. Значительная часть его была посвящена вопросам целостности государства, региональной политики, экономического единства России, а также федерализма и межнационального согласия. Кроме того, президент Ельцин разъяснял суть стоявшей на повестке дня рыночной реформы, с помощью которой предполагалось придти к социальному государству, затрагивал вопросы развития культуры, науки и образования, межрелигиозного и многоконфессионального диалога. Он также обратил внимание парламентариев на важность вопросов военной безопасности для России и обозначил положение государства в системе международных отношений.

Конкретных поручений после оглашения послания никаким государственным структурам давно не было. В то же время оно было воспринято парламентом как набор рекомендаций и ориентиров, что в условиях не полностью сформировавшейся политической культуры в стране было существенно и способствовало укреплению государства и развитию федерализма. Оно также в определенной мере способствовало стабилизации в обществе, однако не предотвратило событий на Северном Кавказе, позже получивших название первой чеченской войны.

Послание 1997 года сосредоточилось не столько на экономических проблемах, сколько на теме наведения порядка во власти и решении правовых проблем. При этом появление президента на оглашении послания стало первым появлением на публике за достаточно долгое время, и так что и послание, и способ его оглашения, помимо прочего, имели целью утверждение авторитета главы государства. Дело в том, что после выборов 1996 года и на фоне лечения, которое проходил Ельцин, коммунисты неоднократно заявляли, что президент не способен управлять страной. Поэтому было важно, какое впечатление произведет президент своим обращением к Федеральному собранию. Биограф Бориса Ельцина Тимоти Колтон писал, что каждый шаг и движение президента при оглашении послания 1997 года были отрепетированы и рассчитаны таким образом, чтобы привлечь внимание собравшихся.

Кроме того, по итогам послания были сформулированы конкретные меры по его реализации. Указ о мерах по реализации положений послания Борис Ельцин подписал 3 апреля 1997 года. Документ включал в себя 33 поручения правительству, шесть – правоохранительным органам и пять – администрации президента; сроки исполнения поручение в указе оговаривались. В соответствии с положениями послания в дальнейшем разрабатывались законопроекты о мировых судьях, о судебных приставах, об исполнительном производстве, о борьбе с коррупцией, государственном финансовом контроле, ответственности за легализацию преступных доходов и об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации. Отчеты о ходе реализации послания правительство обязали предоставлять президенту ежеквартально. Были определены члены правительства и руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые несли персональную ответственность за исполнение поручений, сформулированных в послании. Контроль за реализацией положений послания был возложен на Главное контрольное управление президента. В результате всех этих мер авторитет президента действительно укрепился и серьезного политического скандала, риск которого был существенным, удалось избежать. Также утвердилась подчеркнутая указом важность обращения внимания Государственной Думы на необходимость при планировании законопроектной деятельности учитывать позицию президента и правительства РФ.

В 2000 году с посланием к парламенту впервые обратился президент Владимир Путин. Это произошло в июле, а не в начале года, как было с предшествовавшими посланиями, в связи с проведением выборов президента России. В послании шла речь о необходимости превратить Россию в эффективное и сильное государство и обозначались основные угрозы российскому обществу: угрозы федеративному устройству, в том числе сепаратизм на уровне регионов; плохая управляемость на местах и отсутствие взаимодействия власти на различных уровнях; отставание России от передовых стран Запада и проблемы ее экономики; а также старение и сокращение численности населения. Президент также затронул вопрос партийного строительства, внешней политики и ряд социальных проблем.

Из всех посланий президента Путина это было самым кратким. Отдельного указа о реализации положений послания подписано не было, однако основные параметры его обсуждались после оглашения в ходе встреч главы государства с руководством обеих палат парламента. Именно после оглашения этого послания началось усиленное формирование того, что в дальнейшем стало известно как «жесткая вертикаль власти».

В 2008 году послание главы государства оглашалось 5 ноября – с ним к парламенту обратился президент Дмитрий Медведев. В своем первом послании Федеральному собранию основное внимание он уделил вопросам обороны и безопасности, принятию антикризисных мер, борьбе с коррупцией. СМИ отмечали, что одним из наиболее часто употребляющихся в послании слов стало именно слово «безопасность» – оно использовалось 10 раз. Медведев также предложил провести реформу политической системы России. Он выступил за увеличение срока полномочий главы государства и парламента с четырех до шести и с четырех до пяти лет соответственно. Медведев также высказал ряд инициатив, касающихся, в частности, процедуры назначения губернаторов, формирование Совета Федерации, куда входят представители регионов, партийной системы страны и полномочий Федерального собрания.

Поручения президента по реализации послания были утверждены 3 декабря, причем с 2008 года поручения кабинету министров после оглашения послания президент начал давать на регулярной основе. В ходе реализации поручений намеченные изменения политической системы были произведены, и достаточно быстро: поправка к Конституции, которая увеличивала срок пребывания главы государства у власти, например, вступила в силу уже 31 декабря 2008 года. Были реализованы инициативы, касавшиеся губернаторов и сенаторов, продлен срок полномочий депутатов Государственной Думы, проработан план и программа антикризисных мер (поддержка регионов, стимуляция активности банков путем снижения ключевой ставки, стимуляция спроса на отечественные товары, наращивание промышленного потенциала, снятие барьеров для предпринимательской деятельности и т.д.). Кое-какие из политико-экономических мер, в особенности в области поддержки отечественных сельхозпроизводителей, позже получили продолжение как контрсанкции, запретившие ввоз в Россию определенной категории продукции. Наконец, послание, по сути, подтвердило, что преемник президента придерживается примерно того же курса.

К посланию, которое огласил 1 марта 2018 года президент России Владимир Путин, было приковано особое внимание: во-первых, в 2017 году послание не оглашалось (было перенесено), а, во-вторых, по сути, воспринималось большинством как предвыборная программа Путина. Это обращение президенту к парламенту в результате стало одним из самых длинных – речь его продолжалась почти два часа, в полтора-два раза дольше, чем в большинстве случаев. В послании Путин назвал главной угрозой для страны отставание и подчеркнул, что его нужно преодолеть; при этом приоритет власти был сформулирован как «сбережение народа» и «благосостояние граждан». Президент также подчеркнул необходимость обеспечить темпы роста экономики выше мировых; он также назвал в числе возможных препятствий демографический «провал» и призвал решать проблему.

Значительное внимание глава государства уделил последним разработкам вооружений, при этом подчеркнув, что военная мощь России никому не угрожает, а позволяет сохранять стратегическое равновесие. Это выступление президента впервые было мультимедийным – оно сопровождалось демонстрацией графиков, диаграмм и видео.

Чаще всего в послании встречалось понятие «Россия»: как подсчитали информагентства, президент использовал это слово 107 раз (для сравнения: понятие «безопасность» встречалось в речи президента в ходе этого обращения к парламенту 11 раз). Что касается поручений по итогам послания, то в 2018 году их было дано только семь – меньше всего за все время обращений президента РФ к парламенту (для сравнения: в 2013 году поручений было 57). В то же время реализацию некоторых значимых положений послания в части, касающейся развития страны, в настоящее время является крайне затруднительной в виду сложной экономической ситуации в мире и России. По мнению многих экспертов, под вопросом остается ориентир на увеличение к 2025 году ВВП на душу населения в 1,5 раза.

Если же воспринимать послание в роли предвыборной программы, то к его результатам можно отнести и результат Путина на выборах 18 марта 2018 года. Он победил пятерых соперников с огромным отрывом, набрав 76,69% голосов. Самый сильный конкурент Путина на тех выборах Павел Грудинин, выдвинутый КПРФ, набрал только 11,77% голосов.

Эксперт Дмитрий Олейник самым запоминающимся считает первое послание президента Путина, оглашенное через полгода с тех пор, когда он возглавил государство:

Тогда не только на Западе, но и в России для многих был большой вопрос «Why is mr. Putin?» В первом послании был дан ответ на этот вопрос. Интересным было и четвертое послание, оглашенное в 2003 году. В нем была поставлена задача удвоения ВВП и сокращение срока службы в армии до одного года. Кроме того, говорилось о завершении политического урегулирования в Чечне. Сегодня это процветающий российский регион.

Следующее послание, по сути, предварило нынешние нацпроекты в таких сферах, как здравоохранение, образование и строительство жилья. Сегодня многолетние планирование — это норма, а в 2004 году мало кто мог рассказать о перспективах не на один, а на несколько лет.


Эксперт Сергей Смирнов выделяет самые важные из реализованных положений в посланиях президента:

Надо начинать с задачи выстраивания вертикали власти, которая была поставлена Владимиром Путиным в его первом послании в 2000 году. Вторая из во многом решенных задач — улучшение демографической ситуации в стране, в том числе за счет введения материнского капитала (2006 год). В 20011 году в послании было сказано про возвращение прямых выборов глав регионов, упрощение регистрации политических партий, про активизацию участия граждан в политической жизни страны, большую прозрачность выборов.

Главное в президентском послании 2014 года — это, конечно же, присоединение Крыма, а в послании 2018 года — новейшие разработки в области вооружений. В сегодняшнем обращении к Федеральному собранию хотелось бы услышать про реальные механизмы борьбы с бедностью и социальной депрессией значительной части населения, про место и роль России в новой мировой политике, про перспективы дальнейшей интеграции с Белоруссией.


Ну, как-то так.

Все материалы блога с развёрнутыми комментариями экспертов можно прочитать тут.

Повестка, тренды, мнения, эксклюзив. Неформально на Telegram-канале "Давыдов.Индекс"
Tags: Федеральное собрание, президент
Subscribe

Recent Posts from This Journal

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

  • 0 comments